El camino de la seguridad alimentaria en España
Las diferentes crisis alimentarias a las que se enfrentó España durante los años 80 y 90 fueron el detonante para la creación de una agencia estatal de seguridad alimentaria que este año cumple su 25 aniversario. Nació de una petición consensuada de toda la cadena alimentaria de nuestro país que respondía a una serie de acontecimientos sanitarios de enorme impacto sanitario y social.
En aquel momento vivimos la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB o “mal de las vacas locas”), las alertas relacionadas por la presencia de dioxinas en los cereales y los frutos secos y diversos episodios de contaminación alimentaria. Todo ello erosionó de forma muy clara la confianza de los consumidores en las autoridades sanitarias y en los agentes que intervenían en la cadena alimentaria tanto en España como en Europa.
En este contexto hubo países de la UE que se adelantaron a España, como fue el caso de Bélgica, con la creación de su agencia estatal: Agence Fédérale pour la Sécurité de la Chaîne Alimentaire (AFSCA)/Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV).
En España teníamos una situación muy dispersa y con la diversidad de opiniones de las Comunidades Autónomas, en concreto de las Direcciones Generales de Salud Pública. Así que, con un trabajo previo realizado durante largo tiempo por los expertos en seguridad alimentaria, se impulsó la creación de una Agencia Estatal de Seguridad Alimentaria, separada de la Agencia del Medicamento y Productos Sanitarios.
La agencia tenía y tiene competencias en determinación del riesgo -a través de un comité científico-, la gestión del riesgo y la comunicación del riesgo, los tres elementos clave del análisis del riesgo para garantizar la seguridad alimentaria entendida como inocuidad de los alimentos y bebidas.
Estas actividades y acciones que se llevaron a cabo sobre todo a finales de los 90, hizo que en 2001 viera la luz la decisión política de crear la agencia: Ley 11 publicada en BOE el 6 de julio.
Grupo de expertos
En ese grupo de expertos estaba representada toda la cadena alimentaria. Por parte de la administración general del Estado:
- Juan José Francisco Polledo, Director General de Salud Pública del Ministerio de Sanidad y Consumo (MISACO)
- Pilar Ayuso González, Directora General de Alimentación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA)
- Ismael Díaz Yubero, Secretario General de Consumo del Ministerio de Sanidad y Consumo (MISACO)
Del sector alimentario, de la producción y de la transformación:
- Jorge Jordana Butticaz de Pozas, secretario general de la Federación Española de Industrias de la Alimentación y Bebidas (FIAB)
- Carlos Barros Santos, director de la revista Alimentaria e impulsor de la Comisión Interministerial de la Ordenación Alimentaria (CIOA)
- Fernando Moraleda, secretario general de la Unión de Pequeños Agricultores (UPA)
- Pedro Barato Triguero, presidente de la Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (ASAJA)
- En mi caso, Rafael Urrialde de Andrés, representante del Consejo de Consumidores y Usuarios (CCU), director de alimentación de la Unión de Consumidores de España (UCE) y director técnico de la Fundación Ciudadano
Desde el ámbito científico:
- Arturo Anadón Navarro, Catedrático de universidad
- Bernabé San Pérez, Catedrático de universidad, ambos de la Universidad Complutense de Madrid (UCM).
- Andreu Palou Oliver, Catedrático de universidad. Universidad de Islas Baleares
25 años de historia
En España con la Ley 11/2001, de 5 de julio, se creó la Agencia Española de Seguridad Alimentaria, firmado por la Jefatura del Estado y publicada en el Boletín Oficial del Estado el 6 de julio de 2001 (AESA).
Posteriormente, en el año 2006 a través de la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios, se modifica su nombre y pasa a ser la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN).
Los avatares políticos todavía conducen a más cambios. En el año 2014 se refunden el Instituto Nacional de Consumo (INC) y la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición creándose un nuevo organismo: la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición (AECOSAN), a través del Real Decreto 19/2014. Con este cambio, la seguridad alimentaria y la nutrición pierden su entidad específica y pasan a aglutinarse bajo una misma dirección en el gran mundo del consumo, totalmente económico, frente al de la seguridad alimentaria y nutrición con un carácter de salud pública. Esta situación no se ha producido en ningún país del mundo hasta la actualidad.
“La Estrategia NAOS (Nutrición, Actividad Física y Prevención de la Obesidad), es considerada una de las iniciativas pioneras en Europa para combatir la obesidad infantil”
En 2021 se reconsidera todo esto. Se vuelve a dar entidad a la AESAN y se lleva a cabo la regulación de la mejora de la cadena alimentaria. Se hace a través de la Ley 16/2021 que en su disposición final primera modifica la Ley 11/2001 para crear de nuevo la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición y darle toda la entidad necesaria.
Toda esta serie de acontecimientos políticos no ayudan a desarrollar y perdurar la seguridad alimentaria, si no que a veces parece que se la intenta diluir, con la consiguiente pérdida de niveles y estándares de inocuidad de los alimentos imprescindibles en España y como Estado Miembro de la Unión Europea. También se puede perder la confianza de los consumidores en las autoridades y la cadena alimentaria.
Durante estos años, con mayor o menor cargo político, los presidentes, mayoritariamente del ámbito médico y del económico, han sido:
- María Purificación Neira González (2002–2005)
- Félix Lobo Aleu (2005–2008)
- Roberto Sabrido Bermúdez (2008–2012)
- Pilar Farjas Abadía (2012–2014)
- Rubén Moreno Palanques (2014–2015)
- José Javier Castrodeza Sanz (2015–2018)
- Ricardo Campos Fernández (2018)
- Faustino Blanco González (2018–2020)
- Rafael Escudero Alday (2020–2023)
- Bibiana Medialdea García (2023–2024)
- y el actual, Andrés Barragán Urbiola (2024-presente).
Por otro lado, a nivel de directores ejecutivos, el abanico ha pasado desde profesionales de la salud pública, de la epidemiología, científicos, técnicos, epidemiología o alimentación como han sido:
- María Pilar Farjas Abadía (2002–2004)
- José Ignacio Arranz Recio (2004–2008)
- Ana María Troncoso González (2008–2012)
- Ángela López de Sá (2012–2015)
- Teresa Robledo de Dios (2015–2018)
- Marta Natividad García Pérez (2018–2021)
- Isabel Peña-Rey Lorenzo (2021–2024)
- y en la actualidad, Ana María López-Santacruz Serraller (2024-presente).
Ley 11/2001, la piedra angular
La Ley 11/2001 constituyó la piedra angular del nuevo sistema español de seguridad alimentaria, adscrita al Ministerio de Sanidad y Consumo, aunque con participación de otros departamentos ministeriales, especialmente Agricultura, y desde hace años también con Medio Ambiente y Ciencia y Tecnología. Su constitución reflejaba el carácter transversal de la seguridad alimentaria, pues también entraban a formar parte de su órgano rector representantes de la parte agraria, así como de la de consumidores, industrias de la transformación y la distribución, hostelería, así como los consejos generales de farmacéuticos, médicos, veterinarios, nutricionistas… Claramente al inicio sus funciones arrancaron con la coordinación de las redes de alerta alimentaria, la elaboración de informes científicos y la gestión de crisis alimentarias.
Estrategia NAOS
En el año 2006 sufre una gran transformación con una ampliación de las competencias vinculadas a la promoción de hábitos alimentarios saludables y a la prevención del sobrepeso y de la obesidad. La incorporación de la nutrición estuvo estrechamente relacionada con la puesta en marcha de la Estrategia NAOS (Nutrición, Actividad Física y Prevención de la Obesidad), considerada una de las iniciativas pioneras en Europa para combatir la obesidad infantil.
Actividad científica y técnica
Pero quizás la parte más desconocida a nivel ciudadanía, es la intensa actividad científica y técnica, que se consolida y se desarrolla en el periodo 2006-2012. Además, se perfila el sistema español de análisis y evaluación de riesgos, se fortalecieron los programas de vigilancia alimentaria con un claro impulso de la participación española en las redes europeas de seguridad alimentaria. Es esta época el Comité Científico de la agencia adquiere una gran relevancia.
Ley 17/2011
Como parte de la Gestión del Riesgo, en el año 2011 se produce un gran hito legislativo, la aprobación de la Ley 17/2011 de Seguridad Alimentaria y Nutrición. Esta ley consolidó el modelo español de gobernanza alimentaria, reforzó el principio de análisis de riesgos, reguló la Red Nacional de Alertas Alimentarias y otorgó respaldo legal a muchas de las actividades que la agencia venía desarrollando desde su creación.
Asimismo, confirmó el papel del Comité Científico como órgano responsable de la evaluación de riesgos e identificación de los riesgos emergentes. Incluso estableció las pautas que hoy se están consolidando como la regulación de los comedores escolares para los planes de reformulación de los nutrientes críticos: azúcares, grasas, en particular saturadas y sal/sodio.
También hubo algún elemento que ha generado algunos cambios no tan positivos como es la posibilidad de acuerdos de empresas para determinados productos alimenticios con sociedades científicas como aval y que hasta ese momento estaban prohibidas por el RD 1907/1996. Quizás es buen momento para poder revisar esta parte de la ley, pues es muy difícil asegurar lo que recoge el texto legislativo sobre destino de los fondos a actividades científicas y a su vez porque se positivan alimentos que, en muchas ocasiones, si no forman parte de una alimentación variada, moderada y equilibrada así como de un estilo de vida saludable, el efecto se ve mermado totalmente en la dieta diaria, independientemente del aval.
Comunicación del riesgo
Por último, y una de las partes críticas también del análisis del riesgo, cabe destacar que durante el último periodo la comunicación del riesgo ha adquirido una gran importancia, al igual que lo ocurrido con la European Food Safety Authorithy (EFSA), gracias al impulso legislativo por la modificación del Reglamento 178/2002.
La comunicación del riesgo -basada en la evidencia científica- posibilita que la información referida a seguridad alimentaria llegue tanto a científicos, como a profesionales de la salud y por supuesto, de forma generalizada, a los consumidores. Esto convierte a la AESAN no solo en el referente del contenido científico-técnico, sino en el portavoz y emisor de dicho contenido.
Bibliografía
Ley 11/2001por la que se crea la Agencia Española de Seguridad Alimentaria. (2001). BOE de 06 de julio de 2001. 16. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2001-13043
Ley 44/2006 de mejora de la protección de los consumidores y usuarios. (2006). BOE de 30 diciembre 2006. 312. https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2006-22950
Real Decreto 19/2014 por el que se refunden los organismos autónomos Instituto Nacional del Consumo y Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición en un nuevo organismo autónomo denominado Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición y se aprueba su estatuto. (2014). BOE de 3 de febrero de 2014. 29. https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2014-1092
Ley 16/2021por la que se modifica la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria. (2021). BOE. 299. https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2021-20630
